در دو دهه اخیر برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بود. این کشور از سال ۲۰۰۴ طی سه مرحله برنامه توسعه صنعتی‌ای در پیش گرفت که به دلایل مختلفی همچون فقدان اسناد بالادستی برای ساماندهی به استراتژی صنعتی و مدیریت ناکارآمد، با موفقیت زیادی همراه نشد. بررسی تجربه برزیل از اجرای برنامه توسعه […]
در دو دهه اخیر برزیل شاهد فراز و فرود مجدد سیاستگذاری صنعتی بود. این کشور از سال ۲۰۰۴ طی سه مرحله برنامه توسعه صنعتی‌ای در پیش گرفت که به دلایل مختلفی همچون فقدان اسناد بالادستی برای ساماندهی به استراتژی صنعتی و مدیریت ناکارآمد، با موفقیت زیادی همراه نشد.
بررسی تجربه برزیل از اجرای برنامه توسعه صنعتی خود از سال ۲۰۰۴ به بعد می‌تواند نکات مفیدی در خصوص روند سیاستگذاری صنعتی در ایران ارائه کند که در گزارش حال حاضر بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها به آن پرداخته خواهد شد.
مرحله اول برنامه توسعه در برزیل
مرحله اول اجرای برنامه توسعه صنعتی برزیل در تلاش برای بازگرداندن صنعت به دستور کار سیاستگذاری و اولویت دادن آن بود که در آن بنیان نهادی سیاستگذاری اصلاح و نوسازی شد.
این برنامه برای مقابله با ضعف‌های دیرین برزیل، با تمرکز بر نوآوری و بخش‌های پیشران مانند کالاهای سرمایه‌ای، الکترونیک، داروسازی و نرم افزاز طراحی شد.
ایجاد یک چارچوب نهادی جدید با قانون القای نوآوری و ایجاد مجمع سه جانبه سطح بالایی از دولت، نهادهای اقتصادی و مردم بود که ترویج موافقت عمومی و جلب سرمایه اجتماعی برای اجرای استراتژی‌ها، ایجاد آژانس تسهیل‌کننده توسعه صنعتی و صادرات جزو اهداف آن به شمار می‌رفت.
دومین برنامه توسعه برزیل با وجود بحران مالی در دنیا
دومین برنامه توسعه صنعتی این کشور در سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰ اجرا شد در حالی‌که دنیا درحال تجربه بحران مالی بود. برزیل در این سال‌ها توانست با اجرای سیاست‌های توسعه مولد، سرمایه‌گذاران را به سرمایه‌گذاری در صنایع برزیل تشویق کند. به همین دلیل مشاهده می‌شود در این سال‌ها برزیل با وفور ارز و رشد اقتصادی همراه شد. ۴ هدف مشخص در این برنامه وجود داشت که در آن برزیل در سال ۲۰۱۰ باید به آن‌ها دست پیدا می‌کرد. این اهداف شامل موارد زیر بودند:
۱. افزایش نرخ سرمایه‌گذاری از ۱۷.۶ درصد به ۲۱ درصد تولید ناخالص داخلی
۲. افزایش تحقیق و توسعه خصوصی از ۵۱ درصد به ۶۵ درصد تولید ناخالص داخلی
۳. افزایش سهم صادرات از ۱۸.۱ درصد به ۲۵.۱ درصد تولید ناخالص داخلی
۴. افزایش ۱۰ درصدی تعداد شرکت‌های صادراتی و خرد و کوچک
برنامه در سه محور تثبیت و گسترش شرکت‌های پیشران، تقویت رقابت و ایجاد قابلیت‌های تکنولوژیکی خلاصه می‌شد. البته به‌طور کلی تخصیص مسئولیت‌ها و تعامل موثر سازمان‌های مختلف چالش بزرگی برای هر سیاست عمومی به شمار می‌رود که برزیل نیز از این قاعده مستثنی نیست.
زوال صنعت برزیل در جریان برنامه توسعه سوم و پس از آن
سومین برنامه برزیل با نام برزیل بزرگ در سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴ اجرا شد که با ادامه بحران بین‌المللی و وجود رقابت شدید واردات با تولیدات داخلی کلید خورد. برنامه سوم توسعه صنعتی این کشور بخشی از یک برنامه کلان بود که ماتریس جدید اقتصادی را با هدف دستیابی به ارتقای تولید و بهبود حمایت‌های اجتماعی شکل می‌داد. در این برنامه توسعه، اقداماتی نظیر برخورداری از معافیت‌ها، تخفیف‌های مالیاتی فوری برای خرید ماشین‌آلات صنعتی و معافیت از بیمه‌های حقوق و دستمزد برای برخی بخش‌ها در پیش گرفته شد. اهداف مورد نظر این برنامه شامل موارد زیر بود:
۱. افزایش سرمایه‌گذاری ثابت از ۱۸.۴ درصد تولید ناخالص داخلی به ۲۳ درصد
۲. افزایش هزینه تحقیق و توسعه خصوصی از ۵۵ درصد تولید ناخالص داخلی به ۹۰ درصد
۳. افزایش سهم بخش صنعت در تولید ناخالص داخلی از ۱۸.۳ به ۱۹.۵ درصد
سال‌های ۲۰۱۶ تا ۲۰۲۲ سال‌های بازنگری در سیاست‌های صنعتی برزیل بود. ایجاد سیاست‌های صنعتی خنثی به جای سیاست‌های صنعتی گزینشی جزو مهم‌ترین تفاوت‌های این دوره است. به عبارت دیگر، بهبود محیط کسب‌وکار جایگزین سیاست‌های حمایت از صنایع پیشران شد. علاوه‌بر این در قالب سیاست اعتباری استقلال بیشتری به بانک مرکزی برای تنظیم سیاست پولی داده شد و در مقابل کسری بودجه برزیل شدیدا کاهش یافت.
در مجموع دستور کار اقتصادی این دوره را می‌توان سیاستگذاری غیرهدفمند و واکنشی به شوک‌های اقتصادی دانست. در سال ۲۰۲۲، کشور برزیل مجددا وارد فاز جدیدی از سیاستگذاری صنعتی شد که این مرحله با اتخاذ دستور کاری با عنوان صنعت نوین برزیل شناخته می‌شود. به نظر می‌رسد با توجه به ناکامی دوره پیشین سیاستگذاری صنعتی در برزیل که ناتوان از تنوع‌بخشی و تولید صادرات بود، این دوره جدید بر مبنای تقویت بنیه تولیدی از طریق نوسازی صنایع فرسوده برزیل و الزامات داخلی‌سازی محصولات و تجهیزات دنبال می‌شود.
درس‌هایی برای اقتصاد ایران
تجربه سیاستگذاری صنعتی در برزیل می‌تواند درس‌های مهمی برای ایران در پیش داشته باشد. برزیل یکی از پیشگامان اتخاذ سیاست صنعتی در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم بوده و بررسی آن حاوی درس‌های مهمی برای ایران است.
۱. سیاست غیرفعال صنعتی کافی نیست
تجربه برزیل این واقعیت را نمایان می‌کند که توسعه صنعتی به‌ویژه توسعه صنایع ساخت‌محور بدون سیاستگذاری صنعتی فعال ناممکن است. این مسئله نشان می‌دهد درصورتی‌که دولت سطوح نقش آفرینی خود را محدود به حفظ ثبات اقتصاد کلان شامل تورم، کنترل کسری بودجه یا شناورسازی نرخ ارز محدود سازد، به جای جهش صنعتی دچار صنعت‌زدایی شده و در سطوح فناوارانه پسرفت خواهد کرد.
به عبارت دیگر با سیاستگذاری غیرفعال دولت، سرمایه‌گذاری خصوصی به سمت صنایع منابع محور و کشاورزی گرایش پیدا خواهد کرد که از بازاری کم‌ریسک و مطمئن برخوردار است. بنابراین، تنوع‌بخشی به تولید و به‌ویژه توسعه صنایع ساخت محور، تابعی از سیاستگذاری صنعتی دولت برای کاهش ریسک و نااطمینانی برای سرمایه‌گذاران است.این موضوع از منظر بالاتر بودن کاربری صنایع ساخت‌محور به صنایع معدنی نیز دارای اهمیت است.
۲. اتکا به صنایع پتروشیمی و فلزات سنگین؛ تهدیدی برای اقتصاد مقاومتی
اتکا به صنعت بر پایه منابع مانند منابع معدنی، علاوه‌بر اشتغالزایی پایین، تاب آوری اقتصاد را در مقابل شوک‌های خارجی کاهش می‌دهد. در یک دهه گذشته به درستی مسئله اقتصاد مقاومتی به عنوان موضوع مهمی در ایران در پیش گرفته شد، اما این درحالی‌ست که در این دوره هر چند نقش نفت خام در اقتصاد کاهش یافته، اما صنایع منبع محور مانند فلزات اساسی و پتروشیمی سهم بالایی از اقتصاد ایران را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین بررسی تسهیلات صندوق ارزی نیز نشان‌گر این است که این صنایع سهم بالایی از تسهیلات ارزی و ریالی این صندوق را طی یک دهه گذشته داشته‌اند.
با این وجود تجربه برزیل نشان می‌دهد وابستگی بیشتر اقتصاد به این صنایع علی‌رغم صرفه‌های ارزآوری آن‌ها، کشور را در مقابل جریان تجارت خارجی و انتقال شوک‌های جهانی به داخل اقتصاد قرار می‌دهد.
۳. اهمیت سرمایه اجتماعی و انتظارات جامعه
نکته مهم دیگر این است که تاکید بر توسعه صنعتی با اتکا به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بدون در نظر گرفتن عوامل موثر بر تصمیمات افراد، محکوم به شکست است. ترجبه برزیل نشان می‌دهد هرچند بخش خصوصی در مقابل تحولات واکنش سریع‌تری به خود نشان می‌دهد اما اولا ایجاد بخش خصوصی پویا خود بخشی از فرایند توسعه است که در اکثر کشورهای درحال توسعه به دلیل بی‌اعتمادی به تصمیمات دولت و فساد و ناکارآمدی، با محدودیت زیادی مواجه است. دوما سرمایه‌گذاری تولیدی در مقابل سرمایه‌گذاری تجاری نیازمند تضمین‌های بلندمدت برای سرمایه‌گذاران است؛ چراکه تجهیزات تولیدی پس از سرمایه‌گذاری به سختی قابلیت نقدشوندگی دارند.
سوم اینکه سرمایه‌گذاری تولیدی در جایی که قدرت خرید پایین باشد، با بازار کوچک و عدم صرفه‌های مقیاس روبه‌رو می‌شود بنابراین بازارسازی در کنار تضمین‌های سمت عرضه یکی از موضوعات مهم دیگر برای سیاست صنعتی است. چهارم اینکه سیاستگذاری صنعتی وظیفه هماهنگی و ایجاد صرفه‌های شبکه را با حذب سرمایه‌گذاری‌ها در رشته‌های مرتبط به هم بر عهده دارد که البته دستیابی به این سطح از سیاستگذاری صنعتی نیازمند ظرفیت بالای دولت است.
۴. توزیع غیرهدفمند پاداش‌ها محکوم به شکست است
نکته بعدی این است که دولت با استفاده از معافیت‌های مالیاتی و تخصیص اعتبارات و استفاده از بانک‌های توسعه‌ای، موجب تخصیص رانت به تمامی صنایع شد و به جای تحریک صنایع هدف، تنها سهم سود صاحبان سرمایه را افزایش داده و بخش زیادی از منابع دولت را هدر داد.
موضوعی که در ایران نیز به صورت مشابه با استفاده از انواع تسهیلات ترجیحی و معافیت‌های مالیاتی، برای تحریک تولید تخصیص یافته، اما این حمایت‌ها از کیفیت پایینی برخوردار است. برای مثال، درباره اعطای تسهیلات ترجیحی مسئله غربالگری طرح‌ها کارایی و اثربخشی این حمایت‌ها را تضعیف کرده است.
همچنین معافیت‌های مالیاتی دائمی که وجود دارد به جای آنکه محرک تولید باشند، بیشتر موجب کاهش درآمدهای دولت هستند. بر اساس یکی از مطالعات موجود چنانچه معافیت‌های فعلی قانون مالیات‌ها از بین می‌رفت، حدقال ۳۰ درصد به درآمدهای مالیاتی دولت افزوده می‌شد.
۵. گلوگاه هماهنگی نهادها و سازمان‌ها
تجربه برزیل نشان می‌دهد ناتوانی در تنظیم اهداف کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت توسعه صنعتی تاثیر مخربی بر نتیجه بخشی این سیاست‌ها داشت. در واقع هرچند سیاست‌های توسعه صنعتی مورد توجه قرارداده شده بود اما فقدان یک سند بالادستی برای تنظیم جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان، هماهنگی میان اهداف کوتاه مدت و بلندمدت را از بین برد.
مشاهده می‌شود در ایران نیز به دلیل عدم تدوین استراتژی توسعه صنعتی، نه اولویت‌ها مشخص هستند، نه مسیر دستیابی به اهداف و نه هماهنگی میان اهداف کوتاه مدت و بلندمدت و حتی اقدامات دستگاه‌ها وجود دارد. در نتیجه مشاهده می‌شود سیاست‌های حمایتی اتخاذی در ایران بیش از آنکه رانت‌های مثبت و مشوق تولید باشد، حمایت‌های دائمی و غیرمشروطی ارائه کرده‌اند که تاثیر زیادی بر تقویت بنیه تولید نداشته است.
