این قاعده عقلی آنقدر روشن و بدیهی است که برای اثبات آن نیاز به توضیح و استدلال وجود ندارد. مطالعه قانون جدید بانک مرکزی نشان می­دهد که در موارد متعددی برای بانک مرکزی یا نهادهایی که ذیل آن تعریف شده­ اند تکالیف غیر قابل اجرا در نظر گرفته شده است. در این نوشته به برخی از مهم­ترین و روشن­ترین موارد غیر قابل اجرا در قانون یاد شده اشاره می­شود.

سنجش عدالت اجتماعی

در قسمت ۱۵ از بند (الف) ماده ۴ قانون بانک مرکزی، یکی از وظایف بانک مرکزی به این شرح بیان شده است «پایش مستمر وضعیت اقتصاد کشور و انتظار گزارش­های فصلی در خصوص میزان تحقق اهداف بانک مرکزی». بنابراین بانک مرکزی باید در انتهای هر فصل گزارشی ارائه کند که در آن قید شده باشد که هر کدام از اهداف بانک مرکزی چقدر محقق شده است. یکی از اهداف بانک مرکزی که در قسمت ۵ از بند (ب) ماده ۴ به آن اشاره شده است، کمک به تحقق عدالت اجتماعی است. با جمع این دو بند مشخص می­شود که بانک مرکزی باید در گزارش­های فصلی خود بخشی را به این خصوص اختصاص دهد که در فصل گذشته چه میزان عدالت اجتماعی محقق شده است. در اینجا این پرسش­ها به ذهن متبادر می­شوند که آیا تعریف مشخص و روشنی از عدالت اجتماعی وجود دارد؟ آیا شاخص مورد اتفاق و پذیرشی برای سنجش آن در دست است؟ آیا بانک مرکزی تخصص و امکانات لازم برای اندازه گیری عدالت اجتماعی و تغییرات آن را دارد؟ به نظر می­رسد که این تکلیف در عمل غیر قابل اجراست و در آینده منتهی به یک سری گزارش­های کلی و فرمالیته در این بخش خواهد شد.

بانکدار انحصاری بانکها

از گذشته­ های دور، یکی از نقش­های بانکهای مرکزی این بود که بانک بانکها بودند. یعنی بانکها پول خود را که عموماً به صورت طلا و نقره بود نزد بانک مرکزی نگهداری می­کردند. با گذر زمان این نقش بانکهای مرکزی در کشورهای مختلف و از جمله ایران کنار گذاشته شد و بانک مرکزی مبدل به یکی از بانکهایی شد که در کنار سایر بانکها اقدام به ارائه خدمات به شبکه بانکی می­کردند. این نقش جدا از نقش بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت بود.

در قانون جدید بانک مرکزی در کنار اعاده نقش بانک مرکزی به عنوان بانکداری انحصاری دولت – که جای بحث و نقد مجزا دارد – نقش بانکدار انحصاری بانکها نیز برای این بانک در نظر گرفته شده است. در قسمت ۱۸ از بند (الف) ماده ۴ قانون بانک مرکزی به عنوان یکی از وظایف بانک مرکزی قید شده است «ایفای نقش به عنوان بانکدار انحصاری دولت و موسسات اعتباری». قسمت پایانی این بند بدان معناست که بانکها پس از اجرای این قانون دیگر نمی­توانند از یکدیگر خدمات بانکی دریافت کنند و باید همه خدمات بانکی را از بانک مرکزی دریافت کنند. سوال این است که آیا بانک مرکزی توانایی و ظرفیت عملیاتی آن را دارد که تمامی خدماتی را که در حال حاضر بانکها به یکدیگر ارائه می­کنند به آنها ارائه نماید؟ و آیا به فرض عملیاتی بودن چنین امری، انجام آن به صلاح است؟ به نظر می­رسد پاسخ هر دو پرسش یاد شده منفی باشد و در عمل اجرای این بند میسر نباشد.

رسیدگی به دعاوی بانکها و مشتریان

در بند ۲ از ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی، تکلیفی برای بانک مرکزی قید شده است که به جرأت می­توان گفت در ادبیات بانکی بی سابقه است. این بند عبارتست از «رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و دعاوی حقوقی مشتریان و ذینفعان علیه اشخاص تحت نظارت و بالعکس».

عبارت اشخاص تحت نظارت عبارت عام و جامعی است که شامل بانکها، موسسات اعتباری غیر بانکی، صرافی­ها، شرکت­های لیزینگ و حتی صندوق­های قرض الحسنه می­شود. حال بند فوق الذکر مقرر می­دارد که بانک مرکزی باید به اختلافات تمامی این اشخاص با یکدیگر و با مشتریان آنها رسیدگی کند. این اختلافات می­توانند بسیار گسترده باشند و شامل امور مختلفی نظیر صدور یک چک پرداخت نشدنی، تفسیر یا اجرای یک قرارداد، ایجاد یا زوال یک تعهد و بسیاری امور دیگر باشند. دعاوی بین اشخاص تحت نظارت و مشتریان آنها، بخش قابل توجهی از دعاوی مطروحه در دادگستری را تشکیل می­دهد و این بند، بانک مرکزی را مکلف به رسیدگی به تمام آنها کرده است. آیا بانک مرکزی توان اجرایی، نیروی تخصصی و کارشناسی و امکانات لازم برای انجام این امر را دارد؟ به فرض که بانک مرکزی چنین کار غیر ممکنی را انجام دهد و به این دعاوی رسیدگی کند، آیا نتیجه رسیدگی ­های بانک مرکزی برای طرفین لازم الاجراست و بانک مرکزی قدرت اجرایی لازم برای اجرای آرا و تصمیمات خویش را دارد؟ به نظر می­رسد پاسخ تمامی این پرسش­ها نیز منفی باشد و اساساً دلیلی ندارد که بانک مرکزی را به جای مرجع قضایی قرار دهیم و حل و فصل اختلافات بانکها و سایر اشخاص تحت نظارت با مشتریان را از این بانک توقع داشته باشیم.

نظارت بر مبادله رمز ارزها

یکی از وظایفی که در قانون جدید بانک مرکزی بر عهده بانک مرکزی قرار داده شده است، نظارت بر مبادله رمز ارزهاست. در این خصوص در قسمت ۱۳ از بند (الف) ماده ۴ قانون بانک مرکزی که وظایف بانک مرکزی را ذکر می­کند قید شده است «تنظیم­ گری در حوزه رمز پول­ها و نظارت بر مبادله آنها در چارچوب قوانین مربوطه». عبارت رمز پول یا رمز ارز، عبارت عامی است که شامل انواع مختلف رمز ارز اعم از دولتی و غیر دولتی، متمرکز و غیر متمرکز، مبتنی بر توکن و مبتنی بر حساب، و غیره می­شود. یکی از ویژگی­های رمز ارزها (یا لااقل بخش قابل توجهی از رمز ارزها) عدم امکان نظارت بر مبادله آنهاست.

از آنجایی که بخش قابل توجهی از رمز ارزها به صورت غیر متمرکز می ­باشند و بانکهای مرکزی نقشی در ایجاد و مبادله آنها ندارند و به طور کامل خارج از سیستم بانکی مبادله می­شوند، نظارت پذیر نیستند. به عنوان مثال ممکن است کسی بیت کوین را در مقابل تتر معامله کند. چنین معامله ­ای در هیچ بانکی ثبت نمی­شود و لذا بانک مرکزی نمی­تواند بر آن نظارت داشته باشد. این مسأله­ ای است که در ایران همانند سایر کشورها صادق است و نظارت پذیر نبودن، یکی از ویژگی­های اصلی رمز ارزهاست. لذا مکلف نمودن بانک مرکزی به نظارت بر مبادله رمز ارزها به صورت کلی، نوعی تکلیف ما لایطاق و غیر قابل اجرا به نظر می­رسد.

تراکم گزارش ­دهی به هیأت نظار

نفس ارائه گزارش به هیأت نظار، تکلیف غیر قابل اجرا و ما لایطاق نیست. هیأت نظار کارکردی شبیه به بازرس قانونی بانک مرکزی دارد و طبیعی است که باید بتواند گزارش­ها و اسنادی که لازم دارد را از بانک مرکزی دریافت نماید. اما شیوه بیان این تکلیف در قانون جدید بانک مرکزی باعث شده است که این تکلیف، در زمره تکالیف غیر قابل اجرا قرار گیرد. در این رابطه بند «ث» از ماده ۱۷ قانون بانک مرکزی مقرر می­دارد «رئیس کل موظف است نسخه ­ای از کلیه تصمیمات، اسناد و گزارش­های مرتبط با عملکرد بانک مرکزی را بلافاصله پس از تهیه و تصویب به هیأت نظار تسلیم نماید.» محتوای این بند روشن است. هر سند و گزارشی که در بانک مرکزی تهیه می­ شود باید یک نسخه از آن به هیأت نظار تسلیم شود.

احتمالاً نویسندگان این بند از قانون تصوری از گستردگی فعالیت­های بانک مرکزی و ادارات آن و میزان اسناد و گزارش­هایی که در آن تولید می­شود نداشته ­اند. در قانون پولی و بانکی در خصوص ارائه اسناد به هیأت نظار قید شده بود «هیأت نظار در ایفاء وظایف فوق می‌تواند کلیه اسناد حسابها و داراییهای بانک را مورد رسیدگی قرار دهد و به کلیه مقررات و تصمیمات و ‌نوشته‌های بانک که لازم می‌داند دسترسی داشته باشد و بدون مداخله در امور جاری بانک در حدود وظائف خود نظراتی به رییس کل بانک مرکزی ‌ایران بدهد.»

در قانون پولی و بانکی به درستی قید شده بود که هیأت نظار می­تواند اسناد و تصمیمات و نوشته ­هایی که لازم می­داند را مطالبه کند و بانک مرکزی موظف است آنها در اختیار آن هیأت قرار دهد. اما در قانون جدید تکلیفی بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده است که به وضوح غیر قابل اجراست. نه بانک مرکزی می­تواند تصمیم صدها هزار برگ مکاتبه و گزارش و سند را بلافاصله پس از تهیه در اختیار هیأت نظار قرار دهد و نه هیأت نظار احتیاج به چنین کار بیهوده ­ای دارد. بلکه هیأت نظار علی القاعده یک سری گزارش­های کلی دریافت می­کند و سپس بر اساس آن گزارش­ها یک سری اسناد خاص و معین را از بانک مرکزی مطالبه می­کند. لذا این تکلیف نیز در عمل غیر قابل اجراست.

محدودیت در نگهداری اسکناس و مسکوک

در بند ۱۶ از ماده ۸ قانون جدید بانک مرکزی تکلیف جدیدی بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده است که پیش از این سابقه نداشت. این بند به عنوان یکی از وظایف هیأت عالی مقرر می­دارد «تعیین حدود مجاز نگهداری و نقل و انتقال اسکناس، مسکوک و ابزارهای پرداخت مشابه، از جمله چک‌های تضمین ­شده، توسط اشخاص حقیقی و حقوقی و واریز یا برداشت نقدی از طریق مؤسسات اعتباری».

بر این اساس، بانک مرکزی باید حدود نگهداری اسکناس و مسکوک را مشخص کند و اشخاص حق ندارند بیش از آن اسکناس و مسکوک به صورت نقد نگهداری نمایند. این تکلیف پیش از این در مورد ارزهای خارجی وجود داشت و در قانون جدید به ریال نیز تسری یافته است. ممکن است تصور شود که اجرای این تکلیف غیر ممکن نیست اما اگر حجم اسکناس­ها و مسکوکاتی که از ابتدای تشکیل بانک مرکزی تا کنون توزیع شده ­اند را در نظر داشته باشیم، احتمالاً به این نتیجه خواهیم رسید که نه خزانه بانکها و نه خزانه بانک مرکزی ظرفیت نگهداری این مقدار اسکناس و مسکوک را ندارد و باید خزانه ­های جدید ساخته شود.

جدا از این، مسأله ضمانت اجرای این تکلیف و نحوه برخورد با کسانی که حدود مزبور را رعایت نمی­کنند نیز مطرح است. اگر کسی بیش از حد مجاز اسکناس یا مسکوک نگهداری نماید باید با او چه برخوردی صورت گیرد؟ آیا دولت و بانک مرکزی اسکناس و مسکوک یاد شده را مصادره می­کنند؟ آیا اشخاص یاد شده مشمول حکم قاچاق می­شوند؟ آیا افراد باید برای اسکناس­ها و مسکوک­های ریالی رایج که در اختیار دارند، همانند ارز کد رهگیری داشته باشند که مشخص شود از کدام بانک دریافت کرده ­اند؟ در این صورت تکلیف قاعده کلی و بنیادی مربوط به اسکناس که مالکیت آن با قبض و اقباض منتقل می­شود چه می­شود؟ آیا ایران می­خواهد اولین کشور دنیا باشد که این قاعده را کنار می­گذارد؟ به این پرسشها می­توان بیش از این افزود اما اجازه دهید در این گفتار مختصر به ذکر این نکته بسنده کنیم که این تکلیف نیز غیر قابل اجرا به نظر می­رسد و حتی اگر با زحمت و هزینه فراوان عملیاتی شود، هزینه ­های آن بیش از فایده آن خواهد بود.

تعقیب تمامی تخلفات بانکی

بند (الف) ماده ۲۳ قانون جدید بانک مرکزی، معاون تنظیم­گری و نظارت بانک مرکزی را مکلف کرده است که تمامی تخلفات بانکی را تعقیب کند. متن ماده مزبور به شرح زیر است «الف- انجام موارد زیر از سوی «اشخاص تحت نظارت» ‌یا سهامداران مؤثر و مدیران آنها تخلف محسوب می‌شود. معاون تنظیم­‌گری و نظارت در مقام دادستان انتظامی بانک مرکزی موظف است در ­صورت مشاهده هریک از تخلفات، اعمال تنبیهات مذکور در بند «ب» این ماده را از هیأت انتظامی درخواست کند.»

نفس مقابله با تخلفات بانکی و درخواست رسیدگی به آنها از هیأت انتظامی امر عجیبی نیست اما «مکلف کردن» معاون بانک مرکزی به انجام این امر، می­تواند به تکلیفی غیر قابل اجرا منتهی شود. توضیح اینکه تخلفات بانکی در متن قانون بانک مرکزی بسیار موسع و گسترده تعریف شده ­اند و شامل تخلف از کلیه قوانین و مقررات مرتبط اعم از دستورالعمل­ها، بخشنامه­ ها و مقررات بانک مرکزی می­شوند. کسانی که با ادبیات حقوقی آشنایی دارند می­دانند که در کلیه نظام­های حقوقی برای مقام تعقیب کننده این اختیار در نظر گرفته می­شود که در مواردی که تخلف، خفیف است یا متخلف برای اولین بار مرتکب تخلف شده یا ترک تعقیب می­تواند اثر مثبتی داشته باشد، از تعقیب خودداری نماید.

به عبارت دیگر، در بسیاری از تخلفات، مقام تعقیب کننده اختیار تعقیب دارد نه تکلیف به تعقیب و صرفاً در تخلفات شدید است که مقام تعقیب کننده مکلف به تعقیب است. این در حالی است که قانون بانک مرکزی، معاون تنظیم گری و نظارت را در مورد تمامی تخلفات مکلف به تعقیب کرده است. به عبارت دیگر حتی اگر یک شعبه بانک یا صندوق قرض الحسنه در یک قرارداد یا عملیات بانکی واحد، یکی از مقررات بانک مرکزی را نادیده بگیرد و اجرا نکند، معاون تنظیم گری و نظارت مکلف به تشکیل پرونده و ارجاع به هیأت انتظامی است. کسانی که با حجم و گستردگی عملیات بانکی در کشور آشنایی دارند می­دانند که محال است تیم بازرسی به شعبه­ ای اعزام شود و هیچ تخلفی ولو خرد و کوچک پیدا نکند. تخلفات کوچک و غیر تأثیر گذار معمولاً اغماض می­شوند و حداکثر این است که بازرسان مقام نظارتی به خود بانک تذکر می­دهند. این در حالی است که قانون جدید، در تمامی موارد الزام به تشکیل پرونده نزد هیأت انتظامی را برقرار کرده است. تکلیفی که غیر قابل اجرا به نظر می­رسد و حتی ممکن است به این نتیجه سوء منتهی شود که مقام نظارتی اساساً به نحوی عمل کند که از تخلفات با خبر نشود.

ارائه گزارش­های تفکیکی حداکثری در مورد بانکها

در قسمت­های ۳ و ۴ از بند (ب) ماده ۱۰ قانون جدید بانک مرکزی دو تکلیف برای بانک مرکزی در نظر گرفته شده­ اند که به ترتیب عبارتند از ارائه گزارش در خصوص «عملکرد بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور در مجموع و هریک از مؤسسات اعتباری به‌‌تفکیک، در زمینه ثبات و سلامت شبکه بانکی کشور»  و نیز ارائه گزارش در خصوص «عملکرد بانک مرکزی، شبکه بانکی کشور در مجموع و هریک از مؤسسات اعتباری به‌‌تفکیک در زمینه حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری و افزایش صادرات کشور».

به عبارت دیگر بانک مرکزی باید گزارش دهد که مثلاً بانک ملت چه نقشی در رشد اقتصادی داشته است، چه سهمی در گسترش اشتغال داشته است، چه سهمی در گسترش زیرساخت­ها داشته است، چه سهمی در توسعه فناوری داشته است، چه سهمی در زمینه ثبات و سلامت شبکه بانکی کشور داشته است، چه سهمی در افزایش صادرات داشته است و . . . و همین گزارش را در مورد بانک سامان، بانک آینده و سایر بانکهای کشور ارائه کند. اگرچه ارائه گزارش­­های کلی در این خصوص غیر ممکن نیست و می­توان گزارش‌­هایی اجمالی در این خصوص ارائه نمود، اما ارائه گزارش­های دقیق و جزئی در خصوص این موارد و نقش مجزای هر کدام از بانکها در خصوص این موارد میسر نیست و در عمل منتهی به این خواهد شد که بانک مرکزی بانکها را مکلف کند که گزارش­هایی با محورهای یاد شده تهیه و ارائه نمایند و بانکها نیز سعی خواهند کرد که به نحوی از انحاء این تکلیف را انجام داده و بانک مرکزی را راضی نمایند. اما حدیث مفصل ناگفته از این مجمل پیداست و این موضوع را نیز باید یکی دیگر از تکالیف غیر قابل اجرا دانست.

نقش دوگانه دادستان و متهم

در بند (ت) ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی قید شده است «معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می‌­شود و بدون حق رأی، در جلسات هیأت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی شرکت می‌کند.» صرف اینکه معاون تنظیم­گری و نظارت بانک مرکزی دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی باشد ایرادی ندارد و این بند در نگاه اول غیر قابل اجرا به نظر نمی­رسد، اما غیر قابل اجرا بودن این بند زمانی روشن می­شود که به ماده ۲۲ قانون جدید توجه کنیم.

ماده ­ای که مقرر می­دارد هیأت­های انتظامی هم صلاحیت رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت را دارند و هم صلاحیت رسیدگی به اعتراضات موسسات اعتباری علیه بانک مرکزی را. به عبارت دیگر، بر خلاف هیأت انتظامی مذکور در ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی که فقط صلاحیت رسیدگی به پرونده­ علیه بانکها را داشت، هیأت­های انتظامی مذکور در قانون بانک مرکزی صلاحیت دوگانه ­ای را دارند و لذا امکان دارد که بانک مرکزی در این پرونده ­ها نقش متهم (متشاکی) را داشته باشد. در چنین شرایطی، ایفای نقش معاون تنظیم­گری و نظارت بانک مرکزی به عنوان دادستان غیر ممکن به نظر می­رسد، چرا که معاون مذکور دقیقاً همان شخصی است که شکایت و اعتراض علیه وی مطرح می­شود. هنگامی که یک بانک یا موسسه اعتباری به عملکرد نظارتی بانک مرکزی اعتراض دارد، طرف خطاب وی معاون تنظیم گری و نظارت بانک مرکزی است که باید در مقابل اعتراض از خود دفاع نماید. حال همین شخص به موجب بند (ت) ماده ۲۲ باید نقش دادستان را بر عهده گیرد. روشن است که انجام این کار ممکن نیست.

رسیدگی ضربتی

ماده ۳۴ قانون بانک مرکزی مواعد بسیار کوتاهی را برای رسیدگی به یک امر بسیار مهم، یعنی تعیین هیأت سرپرستی موقت یا گزیر موسسه اعتباری مقرر کرده است. این ماده مقرر می­دارد «در صورتی که مؤسسه اعتباری نسبت به مصوبه هیأت عالی مبنی‌بر تعیین هیأت سرپرستی موقت یا گزیر معترض باشد، می‌‌تواند اعتراض خود را ظرف سه روز کاری از زمان ابلاغ، به دبیرخانه هیأت انتظامی بانک مرکزی تسلیم نماید. هیأت انتظامی بانک مرکزی موظف است ظرف یک هفته نسبت به اعتراض واصله، رسیدگی و اقدام به صدور رأی نماید. مهلت رسیدگی و صدور رأی، با اعلام رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی به رئیس‌کل، تا سه روز دیگر قابل تمدید است. سایر ترتیبات رسیدگی به اعتراض‌­های موضوع این ماده، مشابه ترتیبات مذکور در ماده (۲۲) این قانون است.»

مشاهده می­شود که بر اساس این ماده رسیدگی به اعتراض موسسه اعتباری در موضوع مهم پیچیده لزوم تعیین هیأت سرپرستی برای یک بانک یا موسسه اعتباری ظرف مدت کوتاه ۱۰ روزه باید صورت گیرد. کسانی که با موضوعات مربوط به بانکداری و نظارت بانکی آشنایی دارند می­دانند که اظهار نظر در مورد چنین امر تخصصی بسیار پیچیده است و لازم است در خصوص وضعیت دارایی­های بانک و ناترازی احتمالی آن، کیفیت دارایی­ها و بدهی ­های آن و وضعیت نقد شوندگی آنها، ارزش وثایق و بسیاری مسائل دیگر اطلاعات قابل اتکایی فراهم شود تا امکان اظهار نظر وجود داشته باشد. در چنین مواردی، معمولاً نیاز به کارشناسی­های تخصصی و پیچیده بانکی و مالی وجود دارد. لذا مکلف کردن هیأت انتظامی به اظهار نظر ده روزه در این خصوص، عملاً تکلیفی غیر قابل اجراست و وجود همین بند کفایت می­کند که هیچ کارشناس کارآزموده ­ای عضویت در این هیأت ­ها را نپذیرد و زیر بار چنین تکلیف مالایطاقی نرود.

تا اینجا به ده مورد از تکالیف غیر قابل اجرا در قانون جدید بانک مرکزی اشاره شد. مرور دقیق متن قانون بانک مرکزی می­تواند نشان دهنده موارد دیگری از این دست باشد. مواردی نظیر جلوگیری از بروز تخلف در اشخاص تحت نظارت (قسمت ۱ از بند (الف) ماده ۴)، جلوگیری از صوری سازی عقود اسلامی (قسمت ۹ از بند (الف) ماده ۴) و تعیین هیأت سرپرستی برای بانکهایی که در چهار روز کاری متوالی از سقف اضافه برداشت تجاوز کنند (بند (ب) ماده ۴۵) و برخی بندهای دیگر که از همین ابتدا به نظر می­رسد اجرایی نخواهند شد. به منظور پرهیز از اطاله کلام از ذکر تفصیلی تمامی این موارد اجتناب می­شود و همین موارد که بیان شد برای اثبات اینکه در قانون مورد بحث، نگاه واقع بینانه ای به ظرفیت­های اجرایی وجود نداشته است کافی است. امید است در فرصت­هایی که انشاء الله برای اصلاح قانون فراهم خواهد شد، نگاه واقع بینانه و توجه به ظرفیت­ های اجرایی به کار گرفته شود.