قانون بانک مرکزی که آخرین ویرایش آن به‌زودی ابلاغ و اجرا خواهد شد، فصلی نو پیش روی نظام بانکی کشور و اقتصاد ایران خواهد گشود. امتیازات برجسته این قانون از نگاه کارشناسان، در افزایش استقلال و اقتدار سیاستگذار پولی، فراهم نمودن زمینه کنترل تورم و اصلاح ناترازی‌ها در شبکه بانکی است. ساختار جدید بانک مرکزی با ارتقای ارکان قبلی، توانسته است نگاه بخشی را به نگاه حکمرانی تبدیل کند و از این مسیر، اصلاح اقتصاد کشور را در دسترس قرار دهد.
در این بین برخی ابهامات درباره نتایج اجرای قانون جدید مطرح می‌شود که اتفاقاً بر خلاف ماهیت قانون جدید است و چه بسا ناشی از بررسی غیردقیق متن قانون باشد.
اهدافی در جهت مهار تورم
طبق قانون جدید، ۵ هدف شامل مهار (کنترل) تورم، ثبات و سلامت شبکه بانکی و سایر «اشخاص تحت نظارت»، حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، کمک به حفظ و ارتقای ارزش پول ملی و کمک به تحقق عدالت اجتماعی برای بانک مرکزی تعریف شده است.
یکی از موضوعاتی که باعث سردرگمی برخی تحلیلگران می‌شود، تنوع اهداف و وظایف بانک مرکزی در قانون جدید و تصور تداخل آن‌ها با مهمترین وظیفه بانک مرکزی یعنی مهار تورم است، اما غافل از اینکه چهار مورد دیگر نافی هدف نخست یعنی کنترل تورم نیستند و اساساً همه این اهداف در یک مجموعه منسجم هم‌افزایی می‌کنند.
برای پاسخ به ابهامات فوق باید به این پرسش‌ها اندیشید که آیا ثبات و سلامت شبکه بانکی که مهمترین نمود‌های امروز آن، رفع ناترازی بانک‌ها یا مثلاً حل مشکل کفایت سرمایه آن‌هاست، با مهار تورم در تناقض است؟ یا اینکه حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال که به تقویت سمت عرضه می‌انجامد، در مواردی که تورم ریشه در ضعف عرضه دارد، به کاهش سطح عمومی قیمت‌ها کمک نمی‌کند؟ مگر در بررسی‌های علمی صورت گرفته، تورم و نابرابری رابطه مستقیم ندارند و آیا کنترل تورم و عدالت اجتماعی دو روی یک سکه نیستند؟
وظایفی در جهت اهداف
تحلیل‌هایی که فقط به دنبال استخراج تناقض از دل اهداف بانک مرکزی در ماده سوم این قانون هستند، احتمالاً به ماده چهارم یعنی وظایف آن توجه کافی نکرده‌اند. وظایف تعریف شده برای بانک مرکزی نشان می‌دهد اتفاقاً دستیابی هم‌زمان به اهداف پنج‌گانه در چارچوب سیاست‌گذاری پولی دور از دسترس نیست.
مثلاً دو نمونه از وظایف بانک مرکزی به «توسعه روش‌های تأمین مالی بانکی زنجیره تولید» و «ایجاد و تقویت زمینه‌ها، ابزار‌ها و نهاد‌های لازم برای تأمین مالی بانکی خُرد فراگیر» اختصاص یافته که در صورت توجه می‌تواند به کنترل تورم هم‌زمان با رشد اقتصادی بینجامد.
یا اینکه بانک مرکزی موظف است «ایجاد زمینه لازم برای توسعه مؤسسات قرض‌الحسنه» و «تمهید مقدمات موردنیاز برای دسترسی عادلانه عموم خانوار‌ها و بنگاه‌ها و مناطق مختلف کشور به تسهیلات و خدمات بانکی» را دنبال کند؛ این برنامه‌ها که مقوم عدالت اقتصادی و اجتماعی هستند، می‌توانند کاملاً هم‌جهت با سایر اهداف بانک مرکزی باشند.
تجربه جهانی
درباره شبهه تناقض اهداف قانونی بانک مرکزی و این ادعا که در دنیا تنها وظیفه بانک‌های مرکزی کنترل تورم است، خوب است به تجربه دیروز و امروز بانک‌های مرکزی توجه شود.
یکی از اخباری که روزانه و هفتگی از سوی تحلیلگران اقتصادی دنبال می‌شود، رویکرد فدرال رزرو در قبال تورم با استفاده از ابزار نرخ بهره است؛ اما نگاهی به جزئیات این تصمیم‌گیری‌ها نشان می‌دهد که فدرال رزرو یا هر بانک مرکزی دیگری، با دقت داده‌های اقتصاد کلان همچون تولید، خرده‌فروشی و عمده‌فروشی، بازار کار و بسیاری از متغیرهای اقتصادی دیگر را رصد و بر اساس آن تصمیم‌گیری می‌کنند. مثلاً اگر آمار ماهانه اشتغال یا تولید بنگاه‌ها به گونه‌ای تغییر کند که نشان‌دهنده بازگشت رونق به اقتصاد باشد، سیاست تغییر نرخ بهره با وسواس تمام و با توجه به آن تعیین می‌شود تا هم‌زمان با کنترل تورم، اقتصاد هم به مرور از رکود خارج شود و بالعکس.
بر این اساس، سیاست پولی کاملاً هماهنگ با رشد و اشتغال است و هیچ بانک مرکزی به دنبال نگاه تک‌بعدی نیست، با این حال به نظر می‌رسد عده‌ای در ایران با خوانشی واژگونه از اهداف بانک مرکزی در قانون جدید، به دنبال قربانی کردن برخی از متغیر‌ها و بخش‌های اقتصادی به پای بخش‌ها و متغیرهای دیگر هستند.
ترکیب منسجم هیئت عالی
تحلیلگرانی که با عینک تناقض به اهداف بانک مرکزی نگاه می‌کنند، در ساختار جدید بانک مرکزی هم ناهماهنگی می‌بینند و به این ترتیب یکی از نقاط قوت آن را به عنوان نقاط ضعف مطرح می‌کنند.
در ساختار جدید دو عضو دولت یعنی وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان مجلس در هیئت عالی بانک مرکزی حضور دارند. منتقدان می‌گویند که این افراد سیاسی بوده و نسبت به حالتی که همه اعضای هیئت عالی از کارشناسان باشند، استقلال بانک مرکزی را حتی نسبت به قانون قبلی تضعیف کرده‌اند و از سوی دیگر، کارشناسان عضو هیئت عالی در موضع ضعف قرار دارند.
اگر چه شاید انتخاب همه اعضای هیئت عالی از بین کارشناسان، زمینه اتخاذ تصمیم‌های دقیق‌تری را فراهم می‌کرد، اما نباید فراموش کرد که در ترکیب جدید علاوه بر رئیس‌کل بانک مرکزی و دو نفر از معاونین او، چهار متخصص در زمینه سیاست‌گذاری پولی و ارزی، بانکی و مالی نیز حضور دارند که اتفاقی بی‌سابقه است.
در ضمن کارشناسان با پیشنهاد رئیس‌کل و تأیید رئیس‌جمهور منصوب می‌شوند و استقلال رأی دارند، پس می‌توانند مخالفت خود را با هر تصمیم سیاسی نشان دهند، بدون اینکه بخواهند به اعضای کابینه پاسخگو باشند.
دسته‌بندی سیاسی نادرست
علاوه بر این نباید حضور وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه را سیاسی تلقی کرد، چرا که با توجه به اهداف بانک مرکزی که به موضوعاتی همچون رشد اقتصادی و اشتغال هم می‌پردازد، حضور مسئولان ارشد اقتصادی دولت در هیئت عالی بانک مرکزی می‌تواند به هماهنگی سیاست‌گذاری‌های کلان اقتصادی و سیاست‌گذاری پولی و مالی دولت کمک کند.
بنابراین، هرچند دو عضو کابینه در هیئت عالی، مسئولان اقتصادی هستند، اما حتی اگر دسته‌بندی اعضای هیئت عالی به دو گروه سیاسی و کارشناسی را هم مفروض بگیریم، باز هم بدنه کارشناسی غلبه کامل دارد.
لازم به ذکر است که در قانون جدید قید شده دو نفر از نمایندگان مجلس به‌عنوان ناظر (بدون حق رأی) در جلسات هیئت عالی شرکت می‌کنند، بنابراین از این نظر هم مشکلی در تصمیم‌گیری‌های تخصصی پیش نخواهد آمد.
استقلال در ابزار یا اهداف؟
توجه به این نکته ضروری است که بانک مرکزی در هیچ دولتی جدای از حاکمیت نیست و در تناقض با اهداف آن عمل نمی‌کند و نکته حائز اهمیت، اختیارات بانک مرکزی برای انجام وظایف و دستیابی به اهداف خود و سیاست‌گذاری پولی در جهت منافع ملی و فرابخشی است.
محمدرضا فرزین؛ رئیس‌کل بانک مرکزی درباره روح حاکم بر قانون جدید معتقد است: «نخستین مسئله در این قانون، استقلال بانک مرکزی است. استقلال به معنای استقلال ابزاری بانک مرکزی است و نه استقلال در اهداف؛ بانک‌های مرکزی همواره استقلال در سیاست‌گذاری دارند؛ لذا آنچه مقصود ما از استقلال بانک مرکزی است، استقلال ابزاری است. بانک مرکزی باید در سیاست‌گذاری پولی و ارزی دارای استقلال لازم باشد که بتواند سیاست‌گذاری کند و البته این نگاه در قانون بانک مرکزی حاکم است».
همان‌طور که اظهارات رئیس‌کل بانک مرکزی هم نشان می‌دهد، تصور درست از استقلال بانک مرکزی می‌تواند بسیاری از ابهامات را در این زمینه رفع کند.
مزیت ارزی قانون جدید
یکی از چالش‌های ضعف استقلال بانک مرکزی در سال‌های گذشته در بازار ارز پیدا بود. دولت سابق از سال ۹۷ و در پی جهش ارزی اعلام کرد که همه نیاز‌های وارداتی را با نرخ دلار ۴۲۰۰ تومانی تأمین خواهد کرد، اما از جایی به بعد ذخایر بانک مرکزی پاسخگوی نیاز بی‌پایان بازار نبود. بانک مرکزی دولت وقت تصمیم گرفت که ارز را به نرخ نیمایی از بازار خریداری کند و به قیمت ۴۲۰۰ در اختیار واردکنندگان قرار دهد و تفاوت نرخ را از محل پایه پولی تأمین کند. این تصمیم به عاملی برای رشد پایه پولی و نقدینگی و توزیع رانت بدل شد که تبعات بسیاری برای اقتصاد کشور به جا گذاشت.
این اتفاق یکی از نمود‌های عدم استقلال بانک مرکزی در برابر مطالبات سیاسی دولت وقت بود، اما در قانون جدید تا حدود زیادی این مشکل رفع شده است.
طبق قانون جدید بانک مرکزی «می‌تواند» ارز‌های عرضه‌شده توسط دولت و دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری را خریداری نموده یا عاملیت فروش آن را بر عهده بگیرد.
همچنین در مواردی که بانک مرکزی ارز متعلق به دولت یا دستگاه‌های اجرائی را خریداری می‌کند، نباید پیش از در اختیار گرفتن ارز، معادل ریالی آن را پرداخت کند.
ضمانت شرعی بودن سیاست‌گذاری
زاویه نگاهی که انتظار دارد قانون بانک مرکزی کاملاً در تضاد با حاکمیت قرار بگیرد، تقویت جایگاه فقهی را هم به عنوان عاملی برای تضعیف استقلال بانک مرکزی تلقی می‌کند. در این دیدگاه هرچند ادعا می‌شود که در یک نظام اسلامی، عملیات بانکی باید مبتنی بر شرع باشد، اما از سوی دیگر در بیانی متناقض، می‌گوید که اعمال نظر شورای فقهی حتی در چارچوب وظایف محوله به معنای تضعیف استقلال بانک مرکزی است.
اتفاقاً مروری بر متن قانون جدید نشان می‌دهد جایگاه شورای فقهی در حوزه تخصصی خود تقویت شده که نه تنها تداخلی با مسئولیت‌های بانک مرکزی ندارد که متضمن شرعی بودن خروجی سیاست‌گذاری پولی و بانکی کشور است.
در این قانون تصریح شده که «برای حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قرارداد‌های مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع، شورای فقهی بانک مرکزی تشکیل می‌شود». از طرفی تأکید شده که «طراحی و به‌کارگیری ابزارهای سیاست پولی از حیث احکام شرعی باید به تأیید شورای فقهی برسد»؛ بر این اساس واضح است که تقویت جایگاه قانونی شورای فقهی مربوط به حوزه تخصصی و ضامن شرعی بودن تصمیم‌گیری‌ها است.
سیاست‌گذاری علمی مبتنی بر شرع
بعلاوه مروری بر اعضای شورای فقهی نشان می‌دهد که این شورا محل تلاقی بررسی‌های فقهی و اقتصادی است که سطح جدیدی از سیاست‌گذاری علمی مبتنی بر شرع را ارائه می‌دهد.
ترکیب شورا متشکل از پنج فقیه (مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی) است و قابل توجه اینکه قائم‌مقام رئیس‌کل، معاونان تنظیم گری و نظارت و حقوقی رئیس‌کل، یک نفر اقتصاددان متخصص در بانکداری اسلامی به انتخاب رئیس‌کل، یک نفر حقوق‌دان متخصص در بانکداری اسلامی به انتخاب رئیس‌کل و یک نفر از مدیران عامل بانک‌های کشور به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی هم در این شورا حضور دارند.
همان‌طور که پیدا است تعداد زیادی از کارشناسان متخصص و معاونت‌های بانک مرکزی در شورای فقهی حضور می‌یابند و علاوه بر این در قانون قید شده که هرگاه رئیس‌کل مایل باشد، می‌تواند در جلسات این شورا حضور پیدا کند، بر این اساس این شورا محلی برای ارائه بحث‌های فنی اقتصادی در کنار تأملات فقهی مربوطه است.
فارغ از چارچوب قانون جدید، اساساً اگر قرار است تصمیمات پولی و بانکی در نظام اسلامی مبتنی بر اصول اسلامی باشد، حتی بدون حضور شورای فقهی نیز سیاست‌گذاران نظام جمهوری اسلامی خود را به رعایت این اصول مقید می‌دانند و چه بهتر که این شورا در بانک مرکزی، و با مشارکت رئیس و معاونین بانک مرکزی باشد.
جمع‌بندی بسیاری از کارشناسان بر این است که قانون جدید هر چند ممکن است مانند هر قانون دیگری کمبودهایی داشته باشد، اما نسبت به قوانین قبلی می‌تواند ابزارهای خوبی برای اعمال قانون و اصلاح ناترازی‌ها در شبکه بانکی در اختیار بانک مرکزی قرار دهد.
