بخش خصوصی، گره‌گشای چالش‌های صنعت برق - افق اقتصادی

این روزها که با آغاز به کار مجلس دوازدهم و در آستانه تشکیل دولت چهاردهم قرار داریم، فرصت مناسبی است تا با مروری بر وضعیت صنعت برق کشور و تبیین نارسایی‌های آن، متولیان امور قانون‌گذاری و اجرایی کشور را با فرصت‌ها و تهدیدهای این صنعت پایه بیشتر آشنا کنیم.‌ چرا که صنعت برق در جایگاه یک عامل زیرساختی و پیشران، نقش برجسته‌ای در دستیابی به رونق اقتصادی و تحقق شعار جهش تولید، به عنوان برنامه‌های اصلی و اساسی کشور دارد. اما اینک این صنعت برای پاسخگویی به نیاز مصرف با یک ناترازی قابل توجه که سایه آن بر اقتصاد کشور سنگینی می‌کند مواجه است. با این حال چنانچه بستر مناسبی برای حضور بخش خصوصی در این صنعت وجود داشته باشد، به پشتوانه داشتن  ظرفیت‌های مناسب از جمله نیروی انسانی کارآمد و مجرب و برخوردار از دانش روز در حوزه‌های فنی و مدیریتی، می‌تواند گره‌گشای بخش عمده‌ای از مشکلات موجود این صنعت برق به ویژه رفع ناترازی آن باشد. با ‌‌‌مروری بر سیاست‌گذاری‌ها و عملکرد و رویکرد حوزه‌های قانون‌‌‌گذاری و اجرایی کشور، طی چهل سال گذشته، می‌توانیم، به تصویر شفاف‌تری از دلایل آنچه که این صنعت اساسی را به آن مبتلا کرده است، دست یابیم.

صنعت برق ایران به عنوان یکی از پیشروترین صنایع در طول چهار دهه گذشته، تجارب ارزشمند و گرانمایه‌ای را از توسعه درون‌زا در اقتصاد کشور رقم زد و در روندی صعودی به تدریج بخش مهمی از زیرساخت‌های کلیدی خود را با اتکا به ظرفیت‌های داخلی اعم از نیروی انسانی، منابع طبیعی و حتی موقعیت جغرافیایی منحصربه فردش توسعه بخشید.

در سال‌های میانی دهه هفتاد وقتی وزارت نیرو به منظور پیاده‌سازی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، واگذاری شرکت‌های دولتی را در دستور کار قرار داد و در قالب تجدید ساختار صنعت برق، بخشی از سهم تولید برق را به نیروگاه‌های خصوصی واگذار کرد، گمان می‌رفت که ظرفیت‌های توسعه‌‌ای این صنعت با اتکا به چابکی، شفافیت، سودمحوری و رقابت‌پذیری بخش خصوصی رشدی مضاعف داشته باشد.

در واقع انتظار این بود که بخش خصوصی در یک ساختار اقتصادی هدفمند، نسبت به نوسازی تاسیسات موجود، افزایش راندمان نیروگاه‌ها و در نهایت ساخت واحدهای جدید اقدام کند. تجدیدساختار صنعت برق همچنین افزایش سطح کارایی بازیگران کلیدی، بهینه‌سازی مصرف، کاهش تلفات انتقال و توزیع، نوآوری و توسعه صادرات را نیز دنبال می‌کرد. اما متاسفانه نتیجه کار کاملا با انتظارات متفاوت بود. اگرچه سرمایه‌‌‌‌گذاران خصوصی و غیر دولتی در سال‌های ابتدایی ورود به این حوزه، انگیزه‌های جدی برای توسعه زیرساخت‌های نیروگاهی در اختیار خود داشتند اما به تدریج این انگیزه‌ها در بستر اقتصاد بیمار و ناکارآمد برق از میان رفت.

آنچه در بیش از یک دهه گذشته بر صنعت برق گذشته، حاصل معادلات چندمجهولی با حضور پررنگ دولت و در راس آن وزارت نیرو در همه حوزه‌ها اعم از سیاستگذاری، قیمت‌‌‌‌گذاری، تولید، فروش و  خرید برق بوده و نتایج آن به شکل روشنی در ناترازی‌های کنونی که رقم آن بیش از ۱۲ هزار مگاوات تخمین زده می‌شود، قابل مشاهده است.

اگرچه دولت در ساختارهای قانونی بودجه‌های سالانه تلاش کرده مدیریت مصرف را تا حدی جایگزین افزایش ظرفیت تولید کند، اما ناترازی تولید و نیاز مصرف در زمان پیک مصرف، بیانگر عدم سرمایه‌گذاری‌های جدید طی سال‌های اخیر بوده و بی توجهی به این شرایط نگرانی‌ها را افزایش‌می دهد. فقدان سیاست‌های تسهیل‌گر و عدم رفع چالش‌های پیشین فعالان حوزه تولید برق، چشم‌اندازی مبهم و پربیم برای آینده سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی در این صنعت رقم زده است.

بدون تردید این مساله بدون تعیین دقیق و صحیح جایگاه بازیگران اصلی صنعت برق در ایجاد یک ساختار پویا، توسعه‌محور و چابک، قابل حل نخواهد بود. نقش چندگانه وزارت نیرو در کنار جایگاه حاکمیتی اش در این صنعت، اهمیت این جانمایی را بیش از پیش روشن می‌کند، چرا که در شرایط فعلی برخی از سازمان‌های دولتی مستقیما در روند تولید و یا خرید و فروش برق مشارکت دارند و برخی دیگر تنظیم مقررات و یا حاکمیت و سیاستگذاری این صنعت را بر عهده‌ دارند. این نقش چندگانه که گستره وسیعی از اجرا و تصدی تا سیاستگذاری و متولی‌گری را دربرمی‌گیرد، تنظیم بهینه ساختارهای تصمیم‌سازی و اقتصادی صنعت برق را بسیار دشوار و حتی در مواردی غیر ممکن و عوامل انگیزه‌بخشی به سرمایه‌گذاران را به شدت تضعیف کرده است. این مهم نیازمند یک تنظیم‌گری فرابخشی از سوی رگولاتوری است.

به همین دلیل هم نبود نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق را یکی از مهمترین و جدی‌ترین کاستی‌ها در روند اصلاحات ساختاری صنعت برق می‌دانند. به بیان ساده‌تر صنعت برق علیرغم گذشت قریب به سه دهه از آغاز واگذاری‌ها و سهم بالای بخش خصوصی در حوزه تولید برق، هنوز هم نتوانسته مناسبات مالی، قانونی و حقوقی لازم را برای فعالیت این بخش فراهم کند. یکی از مهمترین الزاماتی که می‌توانست و هنوز هم می‌تواند به اصلاح نسبی ساختار اقتصادی برق کمک کرده و برق را به یک کالای اقتصادی سرمایه‌پذیر تبدیل کند، تاسیس نهاد رگولاتوری است.

در سال‌های ابتدایی واگذاری‌ها و از حوالی سال ۱۳۸۳ به دلیل روند متناسب افزایش نرخ ارز و سوددهی بازار برق، سرمایه‌گذاری در بخش نیروگاه‌ها صرفه اقتصادی داشت و رویه قابل قبولی را طی می‌کرد. به همین دلیل بخش خصوصی با علم به این موضوع، تا سال ۱۳۹۲ از سرمایه‌گذاری‌های نیروگاهی استقبال کرد، اما از سال ۹۲ عملا شاهد عقب‌گرد سرمایه‌گذاری در این صنعت بودیم؛ به همین دلیل پیشنهاد تاسیس نهاد رگولاتوری برق در برنامه پنجم و ششم مطرح شد. در مقابل اما وزارت نیرو، هیات تنظیم بازار برق کنونی را در شرایطی جایگزین نهاد تنظیم‌گر کرد که معاون وزیر و برخی از کارکنان این وزارتخانه، رییس و ترکیب اعضای این هیات را تشکیل دادند.

هر چند ساختار هیات تنظیم بازار برق هم تا سال ۱۳۹۲ که هنوز تغییرات نرخ ارز چندان شدت نگرفته بود، مساله‌ساز به نظر نمی‌رسید و در واقع تا حدی هم از بخش خصوصی حمایت می‌کردند. به طور مثال بر اساس بند «و» ماده (۱۳۳ ) برنامه پنجم در خصوص نرخ آمادگی انرژی که آیین‌نامه آن توسط شورای اقتصاد ابلاغ شده، قرار بود که این نرخ در ابتدای هر سال توسط وزارت نیرو اعلام شود. این نرخ در سال ۱۳۹۰ ، بالغ بر۱۰۰  ریال بود و در سال ۱۳۹۳ به ۱۸۵ ریال رسید، اما متاسفانه در سال‌های پس از آن، هیات تنظیم تغییر ضابطه‌مندی در نرخ آمادگی ایجاد نکرد و همین امر به یکی ازعوامل افول سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاهی منجر شد. نتیجه این که طی برنامه ششم برای هیچ نیروگاه جدیدی توسط بخش خصوصی سرمایه‌گذاری  نشده و نیروگاه‌هایی که طی این سال‌ها به مدار آمده‌اند، عمدتا در طول برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم سرمایه‌گذاری آنها صورت گرفته است.

از سوی دیگر باید اشاره کنم بر اساس آنچه که در لایحه تاسیس نهاد رگولاتوری پیش بینی شده بود، ترکیب اعضای آن شامل دو نفر از وزارت نیرو، دو نفر از بخش خصوصی، دو نفر از قوه قضاییه و یک نفر از وزارت دارایی در نظر گرفته شده بود و تقریبا همه ذی‌نفعان در مورد جزییات آن به تفاهم رسیده بودند و در پایان دولت دوازدهم این لایحه برای طرح در صحن علنی به مجلس ارائه شد.

در نهایت، با وجود هماهنگی‌ها و همفکری‌های انجام شده، وزارت نیروی دولت سیزدهم در همان ابتدای کار، نسبت به استرداد لایحه رگولاتوری از مجلس اقدام کرد و این موضوع تا امروز حل نشده باقی مانده است.

البته بخش خصوصی و در راس آن سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق همچنان این مساله را پیگیری کرد که در نهایت منجر به طرح مساله رگولاتوری برق در صدودهمین نشست شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در تاریخ ششم تیرماه ۱۴۰۱ شد. در این جلسه وزارت نیرو مکلف شد ظرف ۱۵ روز نقطه نظرات خود در مورد لایحه تنظیم‌گری بخش برق را مشخص کند و به کمیسیون اقتصادی دولت ارائه دهد. در غیر این صورت وزارت امور اقتصاد و دارایی مستقیما اقدام به ارسال لایحه تنظیم‌گری بخش برق به کمیسیون اقتصادی دولت می‌کند.

با وجود گذشت دو سال از این مصوبه و پیگیری‌های متعدد مساله رگولاتوری همچنان حل‌نشده باقی مانده و در نتیجه، روند قیمت‌‌‌‌گذاری، تدوین سیاست‌های کلان و ساختار ضوابط این صنعت در طول سال‌های اخیر نه تنها اصلاح نشده، بلکه عملا به دلیل نوسانات اقتصادی و محیط نامساعد کسب‌وکار، شرایطی به مراتب دشوارتر برای تولیدکنندگان غیر دولتی برق ایجاد کرده است.

نبود یک نهاد تنظیم‌گر مستقل در صنعت برق نه تنها اصلاح ساختارهای اقتصادی و قیمت‌‌‌گذاری در این صنعت را متوقف کرده، بلکه ترمیم نظام حکمرانی آن را نیز غیر ممکن ساخته است. از این رو سرمایه به عنوان یک عامل هوشمند که همواره در مسیر کسب سود بیشتر و دوره بازگشت کوتاه‌تر است، به صنعت برق راه نمی‌گشاید.

به این ترتیب رگولاتوری هم در کنار اقتصاد بیمار و یارانه‌‌ای برق که به قیمت‌گذاری دستوری متکی است، به موانعی جدی و مخرب، انگیزه‌های بخش خصوصی را برای سرمایه‌گذاری از میان برده و همچنان مهمترین عوامل افول ورود سرمایه به این حوزه هستند.

در این میان مجموع این مسائل در بستر اقتصاد دستوری صنعت برق، به بروز یک کسری بودجه نهادینه در این صنعت منجر شده که انباشت چند ده هزار میلیارد تومانی مطالبات نیروگاه‌ها تنها یکی از پیامدهای منفی آن بوده است. به نظر می‌رسد این مساله بیش از هر چیز ناشی از عدم پیش‌بینی راهبردهای قابل اجرا، نبود نظارت دقیق بر نحوه پیاده‌سازی قانون و نیز عدم تحقق منابع مالی پیش‌بینی‌شده در قوانین بالادستی موثری مانند قانون بودجه، برنامه پنج ساله و سایر قوانین پشتیبان صنعت برق شکل می‌گیرد.

استمرار کسری بودجه و افزایش سطح بدهی‌های وزارت نیرو، سبب شد که این وزارتخانه سیاست‌های خود را در حوزه معاملات برق از ابتدای سال جاری تغییر دهد تا از انباشت مجدد بدهی‌هایش جلوگیری کند. این اقدام که در قالب «طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق» تعریف و پیاده‌سازی شده، کاملا متکی بر افزایش سهم بورس انرژی از معاملات برق است.

هدف وزارت نیرو جلوگیری از انباشت بدهی هایش به نیروگاه‌های غیر دولتی با افزایش معاملات نقدی در بستر بورس است. به طور معمول این اقدام باید به کشف قیمت واقعی برق منجر شود؛ اما در عمل، نگرانی‌های بسیاری در مورد نحوه پیاده‌سازی این طرح وجود دارد که یکی از آنها ایجاد امکان مداخله بخش دولتی صنعت برق در معاملات بورس انرژی است.

در واقع سازوکار جدید، ماهیت معاملات در بورس انرژی تحت‌الشعاع نیروگاه‌های دولتی و شرکت‌های توزیع نیروی برق قرار گرفته و نمی‌تواند به طور کامل متکی بر رقابت واقعی و کشف قیمت منطبق بر سازوکار بورس باشد. ذکر این نکته ضروری است که نیروگاه‌های غیر دولتی به دلیل مشکل کمبود نقدینگی و در جهت تامین هزینه‌های جاری و انجام تعهدات و پرداخت دیون خود، ناچار به فروش محصول خود با قیمت‌های پایین بوده و حضور آنها در بورس نمی‌تواند به عنوان یک مولفه مثبت در سازوکار جدید مورد استناد قرار گیرد.

تولیدکنندگان غیر دولتی برق در طول بیش از دو دهه فعالیت خود در این صنعت، همواره به دنبال انجام معاملات شفاف و رقابتی در قالب بورس انرژی بوده اند و بر شفافیت این سازوکار تاکید داشته اند. اما در شرایطی که شرکت‌های توزیع نیروی برق به‌عنوان زیرمجموعه‌های شرکت توانیر و واسطه بین تولیدکننده و مصرف‌کننده نهایی و واقعی، خریدار بخش عمده‌ای از برق در بورس هستند و از سوی دیگر زمینه هماهنگی بین آنها (۳۹ شرکت توزیع) برای تاثیرگذاری بر قیمت وجود دارد، نگرانی‌ها نسبت به سلامت فرایند اجرای طرح اصلاح روابط مالی صنعت برق بیشتر می‌شود.

عملکرد دوماهه تحلیل آمار و اطلاعات عرضه و تقاضا و قیمت خرید و فروش برق در بورس انرژی نیز مبین همین واقعیت است که معاملات برق در بورس انرژی با قیمت غیراقتصادی انجام شده و نیروگاه‌ها به دلایلی که پیشتر هم به آن اشاره شد، به ناچار به آن قیمت‌ها تن داده‌اند. همین امر به نگرانی تولیدکنندگان غیر دولتی در مورد کاهش درآمدهایشان دامن زده است.

به علاوه وجود نیروگاه‌های دولتی نیز خود عامل موثر دیگری بر میزان عرضه و قیمت و هدایت معاملات به سوی خواست خریداران شرکت‌های تحت مدیریت وزارت نیرو بوده، به طوری که این شرایط  فضای رقابت سازنده و سالم در بورس را برای کشف قیمت واقعی برق، به طوری که خریدار و فروشنده واقعی به رقابت بپردازند، خدشه‌دار کرده است.

همچنین تعیین سقف کوتاه قیمت در بازاره عمده‌فروشی توسط وزارت نیرو نیز خود عاملی است برای این که چنانچه قیمت فروش برق در بورس انرژی از سقف قیمت بازار عمده‌فروشی فراتر رفت، خریداران (شرکت‌های توزیع)، انرژی مورد نیاز خود را به جای بورس از بازارعمده‌فروشی (حداکثر با قیمت سقف تعیین شده) خریداری کنند. به معنی دیگر اگرچه نباید در بورس انرژی، سقفی قیمت برای معاملات وجود داشته باشد، اما در عمل همان سقف تعیین‌شده در بازار عمده‌فروشی، در بورس انرژی نیز سایه افکنده و این شرایط  به نوعی مغایر با ماهیت  اصلی و واقعی بورس خواهد بود.

از این رو اگرچه هنوز هم امیدهای بسیاری به اصلاح ساختار معاملات برق در بورس وجود دارد و بخش خصوصی مهیای یک رقابت سالم و شفاف در قیمت‌‌‌گذاری برق در بستر بورس است و از آن استقبال می‌کند، اما نباید از نقصان سازوکارهای فعلی و ضرورت حل آنها برای ایجاد یک چارچوب کارآمد چشم پوشید.

ذکر این نکته هم ضروری است، باگذشت بیش از سه ماه از سال ۱۴۰۳ و به رغم تکالیف قانونی وزارت نیرو، تاکنون برای سال جاری سقف نرخ انرژی در بازار عمده‌فروشی از سوی آن وزارتخانه ابلاغ نشده است و معاملات در این بازار کماکان با سقف قیمت نازل و غیر اقتصادی سال گذشته انجام می‌شود.

باید تاکید کنم که بخش خصوصی در شرایطی که بستر‌های مساعدی برای سرمایه‌گذاری در حوزه تولید برق وجود داشته باشد، آمادگی دارد با انگیزه مضاعف وارد این عرصه شود و مشکل ناترازی برق را که یک تهدید جدی برای دستیابی به برنامه‌های توسعه کشور و رونق اقتصاد و اشتغال است، رفع کند و گره‌گشا مشکلات این صنعت باشد.

نویسنده:
حسنعلی تقی‌زاده لنده